报告精读 | 中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2020）

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近日，中央财经大学政信研究院、社会科学文献出版社共同发布了《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2020）》。

《中国PPP行业发展报告》是由中央财经大学政信研究院主导编撰的、专注于中国PPP行业创新发展研究的年度智库报告,也是目前国内唯一的PPP主要行业全生命周期应用回顾和建议性研究的科研成果。

《中国PPP行业发展报告（2020）》以构建中国PPP命运共同体为愿景,以风险管控和绩效管理为主题,首先从政策法律、财务金融、绩效管理等维度分析了PPP模式创新实践中的现状、问题及对策,进而重点对2019年14个主要行业PPP应用进行了全景式回顾和分析研究,发现了问题，提出了政策建议。此外，本报告还对2019年中国PPP行业发展中的部分热点问题进行了专题研讨,以期为中国PPP从业人员提供理论和实践指导。

全书包括总报告、政策篇、金融篇、绩效篇、行业篇和热点篇六个部分,将专家、学者的研究成果和一线参与者的实际经验结合起来,从公共财政理论、公共治理理论、战略管理理论等跨学科、多理论结合的角度,采用规范分析与实证分析相结合、系统综合分析与比较分析相结合、文献研究与个案分析相结合的方法展开研究。

本报告的创新之处在于，所有问题均从政府和市场两个需求角度出发,分别提出相应的政策建议和发展策略，兼顾学术性和应用性、政策性和实践性,宏观、中观和微观相结合,特别着眼于PPP的良好实践,注重PPP项目的实际落地,为PPP项目中的各方提供切实解决方案。

本报告的主要数据、资料均来源于国内权威部门、国内外智库机构、大数据平台发布的最新信息及统计数据,研究的案例来自PPP项目一线参与者的实践总结。

我国学术界研究PPP模式创新实践的历史较短,亟须形成完整的体系,本报告试图全面、系统、客观地研究中国PPP行业创新发展实践,为中国PPP参与各方进行基础理论学习和实际操作、传播先进理念提供权威性参考，传播中国PPP核心价值。

01

防范PPP项目风险：“规范”已成为中国PPP理性发展的总基调

当前“规范”已成为中国PPP理性发展的总基调，政策关注点也从先前的投资规模、落地率转向规范运作、防范风险。2019年财政部印发财金〔2019〕10号文，延续了“防风险、规范化”的政策方向，除了对此前系列规范性文件内容的重申，还将之体系化，提出规范的PPP项目应当遵循的“六个规范条件”和“五项不得情形”有利于统一此前实践中对合规要件的不同认识。

（一）准确选择PPP适用项目，防范项目模式选择风险

及时纠正PPP泛化滥用问题，强调PPP项目的公益性，防止商业地产开发、招商引资和纯工程项目借道PPP进行融资，注重从“降低全生命周期成本、提高公共服务供给效率、改善公共服务供给质量”来判定是否选用PPP模式，而不仅仅是从实现融资的角度决策项目，更不是一拥而上采用PPP模式，抓好项目的源头管控，科学筛选、量力而行，统筹安排、综合平衡，坚决剔除不适宜采用PPP模式实施的项目，防止PPP项目泛化，用好PPP模式。

（二）合理确定PPP项目参与主体，防范项目法律风险

财金〔2019〕10号文已明确政府方签约主体的适格要求，从“政企分开、政资分开”的国企改革角度看，国有企业或融资平台公司并不适合作为政府方签约主体；同时，也已明确社会资本的适格要求。本级政府融资平台公司作为社会资本方往往无法对项目的价值、风险进行相对独立的判断，这种PPP项目没有经过市场的检验，项目风险更大，因此，应重点警惕本级政府融资平台“曲线”抢滩PPP，滋生新风险。

（三）科学识别项目风险，防范风险分配不当风险

PPP项目风险贯穿于整个生命周期，公平合理分配风险是实施PPP项目的关键因素之一。PPP项目的风险管理应遵循共同分担和动态、全过程管理两个基本原则，从项目本身特点、双方对PPP模式的理解以及双方承担风险的意愿和风险管理能力等方面充分识别和评估项目风险。通过分析比较双方在风险承担和管理方面的优势，进而合理、公平地分配全生命周期风险，在此基础上做好风险分担的后果评估、合同设置、后期跟踪和再分配工作。

（四）科学设计付费机制，防范责权利不对称风险

PPP的初衷是为推动公共服务提质增效，为此，财金〔2019〕10号文将“落实项目绩效激励考核”作为规范重点，明确社会资本方只有提供符合约定条件的公共服务才能得到相应的费用，从而形成责权利的对称。应依据项目所属行业、类型、特点、交易结构等设计绩效挂钩机制，在合同中予以明确，并在实施过程中监管落实。为避免政府支出与产出绩效脱钩，除了运营绩效支出需参与绩效考核外，至少30%的项目建设成本也必须参与绩效考核。同时，还应重视绩效考核指标的科学合理设定，贯彻实质性标准原则，防止刻意规避绩效挂钩行为的发生。

（五）加强“两评一案”论证评审，防范政府信用风险

“两评一案”是判断项目采取PPP模式的关键，也是控制政府财政风险的关键屏障（红线中的红线）。“两评一案”指必须经过详细论证并经财政部门及地方政府审批同意后方可采取PPP模式，建立项目支出责任预警机制，对于未按规定通过两评报告论证或规避10%财承红线的，不得以PPP名义实施。同时，落实诚信履约，将项目支出依法纳入预算管理，增强投资信心，保障PPP长期稳定发展。

（六）依法依规依程序实施PPP项目，防范项目实施风险

PPP项目既有增量也有存量项目，只有扎实做好项目前期准备工作，依法依规依程序组织全过程实施，才能有效防范项目实施风险。对于采用BOT、BOO、ROT等方式实施的项目，通常会涵盖投融资、建设、运营、移交等多个环节，应确保各环节符合项目建设管理要求，具备项目审批全过程的合规手续和完备资料。对于存量项目或包含存量资产的项目，应按规定履行国有资产评估和审批手续。

（七）确保合同满足合规性要求，防范项目异常中止风险

PPP项目合同是合作双方依法订立的契约性文件，是整个PPP项目合同体系的核心和基础。必须坚守合同谈判底线，加强合同内容审查，从政府依法行政和规范运行的角度，就合同生效条件、合同实施条款设置、风险分配与预防条款设置等方面对PPP项目合同的合规性、合理性进行综合分析，提高PPP项目合同识别与管理水平。杜绝阴阳合同、固定回报、保底收益、违规担保承诺等违法违规行为发生，防止未来在项目实施过程中可能出现的纠纷和隐患。

02

未来我国PPP发展机制的三方面展望

蓝皮书分析指出了未来PPP发展机制的三方面展望。

第一，PPP政策制度持续完善。

我国的PPP制度建设尚不完善，这两年呼声很高的《PPP条例》迟迟没有出台，实践中对一些法律、规定的解释存在争议。在未来几年内，PPP制度与能力建设还有很大提升和细化空间，制度建设有助于PPP各相关主体，包括政府各部门、投资主体、咨询机构等对PPP的正确理解与共识。2019年，《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》两大征求意见稿公开征求意见，2020年PPP政策制度有望持续完善。

第二，现代科技手段在PPP全生命周期管理中发挥更大作用。

2019年生效实施的《政府投资条例》明确要求，依托全国投资项目在线审批监管平台加强项目全生命周期管理。国务院也要求：“充分发挥现代科技手段在事中事后监管中的作用，依托互联网、大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等新技术推动监管创新，努力做到监管效能最大化、监管成本最优化、对市场主体干扰最小化。”

2019年，国家发改委建立了“全国PPP项目信息监测服务平台”。而被广泛使用的财政部全国PPP综合信息平台，也有望在2020年全面升级。大数据和区块链等现代科技手段将助力监管部门在PPP全生命周期管理中提质增效，也有助于服务各参与方，在促进交易达成和合同履约等方面都将发挥更大的作用。

第三，PPP项目入库趋严。

根据财金〔2019〕10号文中对财政支出责任监管的要求，财政支出责任占比超过7%的地区需被进行风险提示，财承超过5%的地区不得新上政府付费项目。建议按照要求认真排查财政承受能力超过5%的地区中政府付费项目的合法合规性，对符合10号文中负面清单且认定增加地方政府隐性债务的在库项目予以清退，并优先选择未入库项目中合法合规的政府付费类项目予以鼓励入库，可结合实际情况简化其入库流程，保障该项目顺利实施。财政部财金〔2015〕166号文明确提出：未入库的项目不能列入各地PPP项目目录，不能通过财政预算安排支出。虽然未入库项目的财政支出责任不纳入财政预算管理，但对于未入库项目个数多且规模大、入库率低的地区，仍存在一定的地方政府隐性债务风险。

另外，地方政府应及时清理在库项目中违法违规增加政府隐性债务的PPP项目。在财政承受能力允许的情况下，加强对已成交的合法合规的PPP项目入库的良性循环，降低地方政府隐性债务风险，保障地方PPP项目的顺利开展。

03

机遇与挑战并存，我国PPP市场发展面临三大方向

蓝皮书分析指出，未来一个时期我国PPP市场发展面临三大方向。

首先，2020年将是基础设施投资“大年”。

政府对基建投资与基建资金的政策倾向可总结为“开正门”“堵偏门”。一方面，政府通过增加政府债务赤字率和地方政府专项债额度等方式为基建提供资金。另一方面，2018年以来对地方政府隐性债务进行严格核查监管，防止地方政府过度举债，堵住了地方政府违规举债的通道，对基建投资产生了较强的约束。但从2019年基建投资完成额和资金来源看，地方政府债券资金难以弥补、控制地方政府隐性债务的缺口，导致基建面临配套资金不足的问题。

截至2020年1月8日，全国已经公布的专项债发行计划规模为6450亿元，占财政部提前下发的一万亿元额度的64.5%，较去年同期发行规模增长了357%，专项债发行节奏明显加快。国务院已明确2020年“提前批”的专项债不能用于土储、棚改和债务置换，从已披露数据看，专项债基建投向比例约为72%，较去年的30%占比大幅提高。

回顾过往国家基建投资不足的年份，均是采用“中央牵头，地方加码，民间跟进”的模式，配套资金十分充裕。从2009年的“4万亿”财政刺激政策，到2015年的PPP模式大力发展、政府融资举债模式多样化，产生了一定的政府隐性债务风险。之后随着2017年金融去杠杆的开启，尤其是资管新规对非标的严格限制，基建增速开始大幅回落。2019年国家在财政资金上新一轮发力，可以预见的是，由地方政府主导的公路、水利、公共设施等受地方财力限制的基础设施项目将有很大的发展空间，制约2019年基建投资增长的资金来源问题将在2020年明显缓解。一方面，新增专项债规模扩大，支出重点从土储、棚改转向基建领域；另一方面，基建项目资本金新规意味着，今后专项债资金还可作为基建项目资本金。但为进一步保证专项债对基建投资的撬动作用，需要进一步提高地方政府专项债的使用效率，如加大地方专项债资金投入基建领域的比例，建立完善的地方专项债发行、审批、使用和偿还机制等。

其次，重大项目规划紧密围绕国家战略布局。

重大建设项目通常是指按照有关规定由政府审批、核准、备案的，对经济社会发展、民生改善有直接、广泛和重要影响的非涉密固定资产投资项目。《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》中明确规定，重大项目支出主要根据各地区落实党中央、国务院确定的“一带一路”倡议以及京津冀协同发展、长江经济带发展等国家重大战略和打赢脱贫攻坚战、推进农业供给侧结构性改革、棚户区改造等重点方向的融资需求测算。而国务院今年发文指出“国家重大产业项目优先规划布局在国家级经开区”。未来几年的投资关注重点应该结合国家近几年的重大区域规划布局以及重要国家战略展开。

最后，科技、社会服务等行业开始升温。

除了近几年持续热门的环保领域，今年发布的科技、社会服务领域的大量政策引人注目。2019年7月中央政治局会议要求，加强信息网络等新型基础设施建设。数字化、智能化成为当前基建领域发展的主流趋势与重要挑战。在2019年年末举办的第21届北大光华新年论坛上，以大数据、云计算、互联网、物联网、人工智能、5G为代表的数字技术正在融合发展、广泛渗透到多个领域，数字资源已经成为新时代的重要生产要素，成为21世纪的革新性技术。

2019年，多项政策在养老、家政、幼托、旅游等服务行业提出指导意见，旨在提高社会服务供给能力，促进社会消费。在经济面临下行压力、社会老龄化加剧、国家放开二胎政策而社会幼托服务不健全、人民生活水平逐渐提高而物质文化需求向高质量发展的多重时代背景下，预计2020年政策将持续发力，促进社会服务领域的高质量发展，深挖社会消费潜力。

精彩目录

Ⅰ总报告
1.中国PPP行业发展现状与展望（2020）　

Ⅱ政策篇
2.2019年PPP重要政策解读　
3.PPP发展中的法律问题及优化建议　

Ⅲ金融篇
4.强监管政策对PPP融资的影响　
5.PPP项目投资中的规范与管理　
6.PPP项目融资分析　
7.基于政府监管的PPP项目风险防控　

Ⅳ绩效篇
8.PPP项目绩效管理应对措施研究　
9.完善PPP绩效管理政策建议　
10.PPP项目绩效管理的实践　

Ⅴ行业篇
11.交通运输行业PPP应用研究　
12.市政工程行业PPP应用研究　
13.文旅行业PPP应用研究　
14.教育行业PPP应用研究　
15.农业行业PPP应用研究　
16.医疗卫生行业PPP应用研究　
17.能源行业PPP应用研究　
18.水利行业PPP应用研究　
19.林业行业PPP应用研究　
20.科技行业PPP应用研究　
21.体育行业PPP应用研究　
22.政府基础设施与社会保障PPP项目应用研究　
23.政府基础设施PPP应用研究　
24.保障性安居工程PPP应用研究　

Ⅵ热点篇
25.开发性PPP创新模式研究　
26.地方政府融资平台运营管理问题研究　
27.PPP与政府专项债协同发展研究　

附录

2019年PPP相关政策梳理　

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